汇率博弈的法治底色：中美欧汇率治理范式对比观察——基于刘忠教授比较法研究视角

导语：人民币汇率一直是全球经贸博弈的焦点。2026年10月8日央行发布重磅政策文件，清晰亮出我国汇率治理制度逻辑。本文结合刘忠教授比较法研究视角，对比中美欧三方汇率治理法律范式，拨开舆论表象，解读汇率博弈背后规则与实力的较量。

摘要

2026年10月8日，中国人民银行正式发布《关于人民币汇率的政策立场》，系统阐释我国人民币汇率治理的制度逻辑。本文依托中国政法大学法律硕士学院兼职教授、斯坦福大学博士后刘忠的比较法研究成果，对这份重要政策文件开展法律层面解读，对比剖析中国、美国、欧盟三方汇率治理的法律范式差异。研究发现，中美欧在汇率领域产生的诸多分歧，表面是经济观点之争，本质却是法律范式的分野。美国习惯将汇率问题法律化、工具化，依托国内立法授予行政机构单边制裁权力；欧盟缺少可直接落地的单边法律工具，转而采取议题施压的中间路线，试图把汇率矛盾转化为贸易议题；中国则不断提升制度透明度，从根源削弱“汇率操纵”相关指控的法律依据，自觉接受多边规则约束，推动各方博弈从政策对抗转向规则对话。

关键词：汇率治理；比较法；中美欧经贸关系；人民币汇率；法律范式

刘忠教授

一、研究背景与分析框架

1.1 现实研究背景

进入2026年，人民币汇率在国际经济治理当中的受关注度持续走高。欧洲央行行长拉加德引用IMF研究，提出人民币存在15%16%低估的说法；德国总理默茨称人民币相对欧元被低估25%30%；法国官方咨询机构高等战略与规划委员会甚至给出激进建议，呼吁推动欧元相对人民币贬值20%30%。

与此同时，美国财政部在2026年7月发布半年度汇率报告发出警示：一旦掌握相关证据，证实中国通过正式或者非正式渠道干预市场、阻止人民币升值，美方或将把中国划定为汇率操纵国。

在此复杂外部环境之下，2026年10月8日央行出台《关于人民币汇率的政策立场》，这也是央行首次以完整系统性文件，全面解读人民币汇率治理背后的制度逻辑。刘忠教授表示，该文件意义远超普通政策表态，标志着我国汇率治理正在由过去的政策驱动模式，向着规则治理模式转型。

1.2 研究视角与方法

刘忠教授拥有丰富实务与学术履历，曾为大成律师事务所高级合伙人，同时担任清华大学深圳国际研究生院特聘教授，深耕中美法律比较研究，研究范畴覆盖破产法、反垄断、金融监管等多个板块。在他看来，汇率看似是宏观经济议题，深层内核实则属于法律问题。“中美在汇率治理上的矛盾，并不单纯来自经济学判断的不同，核心是法律范式存在差异。美国倾向把汇率当做法律工具，依靠国内立法落实单边制裁；我国更加尊重IMF多边框架，依靠制度透明化解冲突，而非选择对抗手段。”

本文采用比较法研究方法，围绕制度定位、管理权责边界、对接国际义务、法律风险分配四大维度，横向对比中美欧三方汇率治理法律范式，进一步解析人民币升值、贬值所面对的不对称法律风险。

二、央行汇率政策立场的法律内涵解读

刘忠教授将央行这份政策文件的核心要义，总结为三大制度锚点。

2.1 制度定位走向法律化

文件明确，我国实行“以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度”，坚持让市场力量在汇率形成过程中起决定性作用。从法理角度解读，汇率管理职权来源于既定制度授权，并非行政部门无边界自由裁量。所谓“有管理”，绝不等于随意干预外汇市场，一切行为边界都由制度规则划定。

央行着重强调，不设置固定汇率目标点位，不会干预汇率长期运行趋势。也就是说，只有遭遇短期破坏性超调这类极端情形，才会出手调节，常态化外汇干预已经退出。自2017年之后，国内已经不再开展常态化外汇干预；只有面对疫情冲击、关税冲突等重大外部事件，才启用宏观审慎工具引导修正市场非理性预期。

2.2 管理边界实现规则化

央行划定调节适用场景：当遭遇疫情突发、2025年4月关税战等重大外部冲击时，可以运用宏观审慎工具开展预期引导；极端情况下，也可以直接实施外汇市场干预。

对照美国的干预法律体系：美国财政部、美联储均具备外汇市场干预权限，法律分别源自1934年《黄金储备法》与1913年《联邦储备法》，美联储开展干预，必须和财政部保持持续密切磋商协作，干预目标仅限应对无序市场状态。反观我国，汇率管理权限集中于人民银行，宏观审慎工具箱品类丰富，但制度透明度仍具备进一步提升的空间。

2.3 主动对接国际义务标准

我国自2016年起，严格按照IMF数据公布特殊标准对外发布国际收支数据，还承诺从2027年起，向IMF报送更多外汇领域相关数据。刘忠教授认为，该承诺的价值在于主动以国际规则约束自身行为，从法理层面瓦解“汇率操纵”指控成立的基础。

商务部贸易救济调查局此前就对外说明，中国2015年已经加入IMF数据公布特殊标准，外汇相关数据披露完全契合国际通行规范。主动提升数据透明度，相当于搭建起一道“制度防火墙”，当境外势力拿“透明度不足”作为借口发起指责时，这套制度就能够发挥法律防御作用。

三、人民币升贬值背后的不对称法律风险

人民币升值、贬值带来的风险性质并不相同，这种不对称格局，根植于中美法律体系的结构性差别。

3.1 人民币贬值面临的法律风险

经济层面，本币贬值能够利好出口，但同时会推升通胀压力、加剧资本外流。而更需要警惕的，是贬值附带的法律风险。依据美国2015年《贸易便利化与贸易执行法》，美国财政部可以对认定的“汇率操纵国”施加单边制裁。法案设置三项评判标尺：对美贸易顺差超200亿美元；经常账户顺差占GDP比重达到2%以上；持续性单边干预外汇市场。

美国财政部2026年7月报告释放明确信号，只要认定中方为阻止人民币升值实施干预，就会启动汇率操纵国认定流程。

刘忠教授将其视作值得警惕的法律陷阱：在美国这套汇率法律工具之下，即便人民币贬值纯粹是市场自发运行的结果，也有可能被美方曲解为政府干预的证据。这套规则设计本身就自带偏向，只针对贬值行为进行惩罚，却完全没有对货币升值作出约束。

3.2 人民币升值的法律处境

人民币升值，会直接给出口企业带来汇兑损失压力。数据显示，从2025年4月9日阶段性低点算起，人民币兑美元累计升值约9.5%，2026年一季度开展外汇套保的企业数量同比大增39%。但从国际法律角度看，升值几乎不会招致制裁，美国方面反而把人民币升值视作符合其期待的现象。

央行运用历史统计数据作出有力回应：20052008年人民币升值21%，我国全球出口份额提升2.4个百分点；20102014年升值10%，出口份额上涨2.8个百分点；20202021年升值9%，出口份额提高1.7个百分点。反观贬值周期，2016年人民币贬值7%，出口份额回落0.7个百分点；2022年贬值超8%，出口份额同样下降0.7个百分点。

历史数据充分证明，汇率涨跌和贸易竞争力之间，并不存在简单直接的线性关系。这组数据不只是经济层面的论证，同样具备法律层面的辩驳价值，直接动摇美欧奉行的“汇率决定贸易竞争力”的事实根基。

3.3 风险不对称背后的制度根源

该种风险失衡，源自现行国际货币体系法律架构。美元作为全球首要储备货币，美国享有货币体系带来的特殊优势；人民币属于新兴国际化货币，汇率政策长期承受更严苛的外部审视。结构性条件之下，无论人民币升值或是贬值，都要承担比美元更高的法律风险敞口。

国内外贸格局演变正在缓解这一压力。当前我国约30%对外贸易采用人民币结算，企业外汇套保覆盖率达到35.3%，较2025全年提升5.3个百分点。外贸对汇率波动敏感度持续下降，也为我国坚守多边主义汇率立场，创造更大政策回旋余地。

四、欧盟“推动欧元相对人民币贬值”相关建议的法律剖析

4.1 法国报告的主张与现实矛盾

2026年2月，法国高等战略与规划委员会发布报告《欧洲工业面临中国巨轮的冲击》，抛出两套激进选项：要么对华进口商品统一征收约30%关税，要么推动欧元相对人民币贬值20%30%，以此保护本土制造业。报告撰写负责人克莱芒·博纳也坦言，人为促成汇率调整远比加征关税复杂，离不开中美欧多方协调。

在刘忠教授看来，报告作者自己点出的现实阻碍，恰恰说明所谓贬值方案只停留在谈判表态，并不是一套可以落地执行的法律方案。

这份报告出台之后，法国经济、财政和工业、能源与数字主权部部长莱斯屈尔公开发声降温，不支持一刀切关税与汇率干预，提倡采取精准可控的定向举措。这种“咨询机构观点激进、行政决策部门态度务实”，是法国行政体系的常态：高等战略与规划委员会向总理提供中长期政策参考，并不承担即时决策职能。

4.2 欧方观点面临多重法律困境

欧方对于人民币汇率的论述，分成事实判断、因果推导、政策方案三层，论证效力逐层衰减，尤其在政策实施路径上存在难以逾越的法律障碍。

第一，WTO规则框架存在路径壁垒。曾经有观点提议，把汇率低估认定为补贴，依托WTO开展贸易救济。但GATT第15条明确规定，各成员遇到外汇相关议题，应当征询IMF专业判断。此前美国在对华扎带反补贴案件中，试图拿人民币汇率低估裁定补贴幅度，中方当即指出，汇率问题不属于世贸组织框架下单边反补贴调查的管辖范围。即便能够论证汇率低估带来贸易影响，WTO争端解决实践中，也从未确认过可以据此认定关税减让义务受损。

第二，欧盟单边机制潜藏正当性风险。欧盟酝酿的“紧急切断开关”机制采用反向合格多数规则，只要没有足够多成员国反对，欧委会便可自主启动制裁。倘若将这套机制套用到汇率议题，将面临严重正当性质疑。WTO保障措施尚且要求举证证实产业遭受严重损害，而该机制倒置举证责任，要求被制裁一方自证不存在市场扭曲，这和国际贸易法一贯的正当程序原则相悖。

第三，照搬《广场协议》缺乏法理基础。欧洲舆论经常拿1985年《广场协议》类比当下，该协议本质是主要储备货币国家之间的多边政治共识，不具备强制法律效力，依靠各方自愿落实。彼时参与协议的货币全部实现资本账户完全可兑换，而我国并未设定资本项目可兑换时间表，资本账户依旧实施必要管理，现实条件完全不同，简单复刻广场协议没有制度基础。欧洲央行行长拉加德也公开承认，广场协议诞生的时代背景已经不复存在。

4.3 欧方相关表态的真实作用

综合来看，欧盟、法国关于人民币汇率的论断，或许存在部分经济学层面的考量，但找不到合法可行的落地执行渠道。相关言论更大的价值是制造谈判筹码，拓展中欧贸易谈判的博弈空间，而非寻求一套制度化汇率纠偏方案。

对比来看，美国手握完备单边法律工具，而欧盟既做不到美国式单边制裁，又不完全寄希望于WTO争端解决（汇率领域缺少成熟判例），只能选择议题施压作为折中手段。而央行发布系统性政策文件公开阐明立场，把交锋从政策博弈拉到规则对话层面，恰好是欧盟并不擅长应对的竞争场域。

五、中美欧三方汇率治理法律范式对比

5.1 三大范式核心特征

美国范式：单边法律工具化。依托2015年《贸易便利化与贸易执行法》，授予财政部单边认定权力，把汇率转化为可以实施制裁的法定事由，允许政府针对贸易伙伴汇率问题采取补救措施，还将“汇率操纵”纳入反补贴税适用范畴。这套模式门槛低、威慑力强，但正当性建立在本国国内法之上，脱离国际共识约束。

欧盟范式：多边框架下开展议题施压。欧盟时常援引广场协议作为讨论素材，实际行动主要是在IMF、G7平台抛出汇率议题。法国智库激进提案更多用于设置谈判议程，不具备可执行效力。欧盟2023年生效的《反胁迫工具》可以实施关税、进出口限制等手段，但这套工具如何适配汇率议题，至今缺少清晰规则指引，法律不确定性很高。

中国范式：依靠制度透明对冲法律指控风险。央行出台政策文件的核心逻辑，就是用透明制度消解“汇率操纵”指控的法律根基。文件厘清IMF评估看实际有效汇率而非名义汇率，IMF对中国的政策建议是扩大内需，并未要求人民币单边升值。这套回应不只是简单否认指责，而是从评估方法论上击破对方证据链条，动摇单边指责的法理正当性。

5.2 范式差异背后的法理理念

三方模式的区别，代表三种截然不同的国际法价值取向。

美国范式奉行国内法优先的单边主义，借助贸易救济国内法，绕开国际共识即可采取行动。但长期滥用国内法处理国际经济争端，会持续消耗自身在全球经济治理当中的规则信誉，向外传递“实力优先于国际规则”的信号。

欧盟模式表现为多边体系下的战略模糊。欧盟希望维护基于规则的国际秩序，又想保留议题施压的筹码。反映在汇率问题上，一边引用IMF研究作为论据，一边又忽略IMF并未呼吁人民币升值这一事实，内在矛盾削弱自身观点说服力。

我国坚持在规则约束下主动对接国际标准。落实IMF数据披露标准、用历史数据反驳低估论调、明确不追逐特定汇率目标，整套制度安排，把我国汇率政策置于多边规则监督之下，从源头降低他国无端指控的合理性。

5.3 欧方舆论背后的博弈逻辑

欧洲反复讨论人民币汇率，本质属于议程设置策略：把汇率议题“贸易化”，当做经贸谈判筹码，而非独立法律争议。不过这套策略有两大现实约束：一是欧盟内部利益分化，德国汽车、法国奢侈品与农业深度绑定中国市场，各国诉求很难统一；二是我国制度回应能力持续增强，用正式政策文件完成规则层面回应，能够有效压缩单纯议题施压的操作空间。

六、欧盟、法国金融监管制度带来的启示

6.1 欧盟超国家层面制度整合

2026年欧盟大力推进零售投资策略，目标提升普通家庭资本市场参与度，设立“物有所值”评估框架，要求金融机构对零售投资产品开展价值评估。同时推进市场整合监管改革，计划把多国交易所、中央对手结算机构监管权限归集到总部设在巴黎的欧洲证券和市场管理局（ESMA），统一监管标准，降低跨境交易成本。

欧盟与我国金融治理有相通之处，都重视顶层制度设计防范系统性风险。区别在于欧盟属于超国家联合体，改革要协调各成员国主权让渡诉求；我国作为单一主权国家，制度落地执行效率更高。

6.2 法国理财市场监管特色

法国2026年4月30日出台第2026341号法令，收紧人寿保险、退休储蓄计划投资范围，将部分另类投资基金排除出合格投资标的。在远程线上金融销售领域，落地严苛消费者保护规则，设置强制撤回按钮、强化信息披露、规范电话营销行为。

法国监管一贯把审慎放在优先位置，欧洲主要经济体当中，唯独法国资管行业整体对数字资产保持保守态度。虽然制度根源不同，但这种把金融稳定置于金融创新前面的监管取向，和我国加密领域风险防控思路有共通的借鉴意义。

6.3 对人民币汇率风险管理的借鉴意义

刘忠教授总结欧盟、法国经验，提炼三点启示： 第一，完善投资者保护规则，减轻汇率波动带给普通理财人的冲击。法国线上金融销售设置的冷静撤回机制，可以参考移植到汇率挂钩理财产品监管设计当中。 第二，搭建跨境监管协同体系，阻隔汇率风险跨国传导。欧盟依托ESMA集中监管权限的实践，为统一处置跨境金融风险提供参考范本。 第三，平衡金融创新与风险防控，坚守审慎监管导向。

七、研究结论与政策建议

7.1 核心结论

央行《关于人民币汇率的政策立场》，标志国内汇率治理迈入新阶段：从过去相机抉择，转向规则化治理；从政策工具运用升级为成熟制度安排。

中美欧汇率法律范式分歧将会长期存在：美国依靠国内法单边施压，短期威慑效果明显，但长期损害国际规则公信力；欧盟议题施压模式缺少可执行法律工具，效果高度取决于对手如何回应；我国依靠制度透明度化解法律风险，自觉接受多边规则约束，构建起韧性更强的制度防御体系。

随着人民币贸易结算占比提升至约30%，企业外汇套保覆盖率达到35.3%，我国外贸受汇率波动的影响持续减弱。汇率在国内宏观治理当中权重逐步回落，也让我们更有底气坚持多边主义汇率路线。汇率治理的核心追求，从来不是锁定某一个汇率点位，而是打造稳定、透明、可预期的制度环境。从这个角度看，这份央行文件的制度价值，已经超越短期政策效果。

7.2 政策建议

结合本次比较研究，提出五项实操建议： 第一，持续深化汇率治理规则化建设。以本次政策立场文件为基础，进一步细化汇率干预触发条件与内部决策流程，继续提升透明度。可以参考美欧经验，建立规范化跨部门磋商协作程序。

第二，主动深化国际规则对接。在现有IMF特殊数据披露标准基础之上，适度拓宽数据公开维度，夯实制度防火墙；积极参与IMF、G20全球汇率治理规则研讨，用多边规则约束单边制裁行为。

第三，健全企业汇率风险管理服务体系。当前国内企业套保比例35.3%，对比美国56%仍有差距。要丰富外汇衍生品供给，压降套保综合成本，持续引导企业树立风险中性经营理念。

第四，借鉴境外金融消费者保护经验。针对汇率挂钩理财产品，探索设立投资者冷静期机制，完善普通投资者保护。

第五，搭建汇率风险跨境沟通协调渠道。依托中欧经贸对话平台，探索汇率政策信息互通机制，以规则对话替代议题施压，减少汇率问题对双边经贸合作的干扰。

参考文献

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